Arriva la Direttiva in materia di disabilità per l’attuazione (inclusiva) del PNRR

È stata pubblicata in G. U. n. 74, del 29 marzo 2022, la Direttiva alle amministrazioni titolari di progetti, riforme e misure in materia di disabilità (Decreto 9 febbraio 2022): si tratta di un documento di indirizzo, volto a favorire la condivisione di principi e procedure, per permettere alle Amministrazioni competenti di verificare – ex ante, in fieri ed ex post – che ogni riforma contemplata dal Piano Nazionale di Ripresa e Resilienza sia adottata in ottica inclusiva e non discriminatoria.

In particolare, affinché la realizzazione del PNRR avvenga nel rispetto dei diritti delle persone con disabilità, sanciti dalla Convenzione delle Nazioni Unite del 13 dicembre 2006[1] (ratificata e resa esecutiva in Italia con la L. n. 18/2009), la Direttiva individua le linee guida a cui le Amministrazioni responsabili dei progetti del Piano sono invitate ad attenersi, tanto nella fase di programmazione, quanto in quella di esecuzione degli stessi.

Invero, il PNRR riconosce la disabilità quale «priorità trasversale», nei termini in cui questa coinvolge molteplici misure e richiede un impegno congiunto di più Amministrazioni[2]. Con l’approvazione del Piano, il Governo ha, altresì, attribuito all’Osservatorio Nazionale sulla condizione delle persone con disabilità[3] un ruolo essenziale nella fase attuativa e di monitoraggio dello stesso, demandando all’istituto il compito di promuovere, proteggere e assicurare alle persone con disabilità il pieno e uguale godimento di tutti i diritti umani e delle libertà fondamentali.

Con specifico riguardo all’attuazione del PNRR e del Piano nazionale per gli investimenti complementari al PNRR (PNC), rileva soprattutto la disposizione, adottata in sede di conversione in legge del D.L. n. 77/2021 (art. 47), secondo cui, in relazione alle procedure di gara afferenti agli investimenti pubblici finanziati, in tutto o in parte, con le risorse previste dai (due) Piani, si dovrannao individuare (attraverso Linee Guida  del Governo) specifiche clausole da inserire nei bandi di gara, nonché misure premiali per promuovere l’inclusione lavorativa delle persone con disabilità.

L’obiettivo della Direttiva è, dunque, quello di valorizzare la disabilità negli interventi programmati nell’ambito del PNRR. Sicché, le Amministrazioni che saranno chiamate a definire i progetti, le riforme e le misure da attuare (ovvero, vigilare sull’attuazione da parte degli Enti territoriali) dovranno necessariamente tenere in considerazione i principi imprescindibili per incrementare l’inclusione  delle persone con disabilità, tra i quali figurano segnatamente:

• l’accessibilità: in ossequio all’art. 9 della Convenzione ONU del 2006, deve essere garantito, sia nelle aree urbane, sia in quelle rurali, il pieno accesso all’ambiente fisico e ai trasporti (oltre che all’informazione e ai mezzi di comunicazione), mediante l’abbattimento delle barriere che ostano alla parità di trattamento, tenendo in considerazione i divari territoriali che caratterizzano il Paese, anche con specifico riguardo all’erogazione di servizi in favore delle persone con disabilità;
• la progettazione universale: coerentemente con la definizione accolta dall’art. 2 della Convenzione ONU del 2006, la progettazione degli interventi non può ignorare l’uso di metodi e tecniche che agevolino la fruibilità, l’autonomia e la sicurezza degli spazi (pubblici e privati) da parte delle persone con disabilità. Pertanto, qualsivoglia investimento in materia di cittadinanza digitale e digitalizzazione della p.a., turismo e cultura, trasporto locale e mobilità sostenibile, servizi di istruzione e assistenza sanitaria territoriale dovrà rispettare le sette declinazioni del principio, ossia:
  • Equità, consistente nella progettazione “per tutti”, a prescindere dalle caratteristiche della persona;
  • Flessibilità, consistente nella capacità di adattamento alle diverse condizioni disabilitanti;
  • Semplicità e intuitività, consistente nella facilità di comprensione, indipendentemente dall’esperienza dell’utente, dalla sua conoscenza, dalle sue capacità linguistiche o dal suo livello di concentrazione;
  • Percettibilità delle informazioni, consistente nell’efficace comunicazione delle informazioni necessarie all’utente, indipendentemente dalle condizioni ambientali o dalle capacità sensoriali;
  • Tolleranza all’errore, consistente nella minimizzazione dei pericoli e delle conseguenze avverse di azioni accidentali o non volute;
  • Contenimento dello sforzo fisico, consistente nell’utilizzo in modo efficiente, confortevole e con minima fatica;
  • Misure e spazi per l’avvicinamento e l’uso, consistente nel rendere lo spazio facilmente fruibile, indipendentemente dalle dimensioni del corpo dell’utente, della postura e dalla mobilità;
• la promozione della vita indipendente e il sostegno all’autodeterminazione: in linea con le Missioni 5 e 6 del PNRR e con la ratio ispiratrice della n. 112/ 2016, le riforme e gli investimenti devono tendere alla promozione del diritto di scelta delle persone con disabilità, in ordine ai luoghi dove svolgere la propria esistenza, coerentemente con l’obiettivo di contrastare l’isolamento, la segregazione e l’istituzionalizzazione, intendendosi quest’ultima come l’imposizione a trascorrere parte della propria vita in strutture segreganti e lontane dal proprio contesto familiare;
• il principio di non discriminazione: si tratta di garantire la parità di dignità e di trattamento alle persone con disabilità, riducendo le disuguaglianze sociali e i divari relativi all’accesso a luoghi, beni e servizi in ogni riforma prevista dal Piano, per fare in modo che esse possano partecipare a tutti gli ambiti della vita quotidiana su base di uguaglianza con gli altri.

In questi termini, lo scopo della Direttiva è, quindi, quello di fornire alle Amministrazioni destinatarie e a tutti i soggetti da queste delegati per l’attuazione del PNRR: «i)  il quadro delle disposizioni rilevanti di cui tener conto nella progettazione e nella realizzazione degli interventi e delle misure del Piano; ii) i principi-guida da assumere a base delle decisioni operative e di cui verificare il rispetto nel corso dell’esecuzione di progetti, riforme e misure; iii) l’indicazione delle procedure di cui tenere conto per l’assessment del grado di inclusività che progetti e misure contribuiranno a incrementare».

Del pari, la Direttiva si propone di garantire forme adeguate di consultazione delle associazioni rappresentative delle persone con disabilità, in conformità al principio dell’ordinamento giuridico europeo (art. 11, TUE) secondo cui «le istituzioni [devono dare] ai cittadini e alle associazioni rappresentative, attraverso gli opportuni canali, la possibilità di far conoscere e di scambiare pubblicamente le loro opinioni in tutti i settori di azione dell’Unione» (c. 1), mantenendo «un dialogo aperto, trasparente e regolare con le associazioni rappresentative e la società civile» (c. 2)[4].

Particolare attenzione è, altresì, riservata al tema del monitoraggio delle azioni individuate dal Piano, che si presta quale attività funzionale all’adozione di eventuali interventi correttivi. Infatti, la Direttiva prevede che le Amministrazioni Centrali, per ogni intervento di cui sono titolari, elaborino due distinti report, che dovranno essere inviati all’Osservatorio nazionale sulla condizione delle persone con disabilità. Nella predisposizione degli atti di regolazione o gestione delle azioni di propria competenza, ogni Amministrazione responsabile dell’attuazione del Piano dovrà, quindi, illustrare all’Osservatorio i risultati previsti e conseguiti in materia di inclusione e disabilità in relazione a ciascuna riforma o categoria di investimenti, nonché le modalità attraverso cui l’Amministrazione provvederà ad assicurare il rispetto dei principi indicati nella Direttiva[5].

In particolare, si raccomanda la predisposizione di:

• un report previsionale, che, all’inizio delle attività, descriva contenuti, finalità e risultati attesi delle riforme di cui l’Amministrazione è responsabile, prefigurandone l’impatto e le ricadute sulle persone con disabilità e fornendo elementi utili a comprendere le azioni e le modalità previste per il rispetto e l’attuazione dei principi di cui alla Direttiva;
• un report conclusivo, che, al termine delle attività, fornisca un bilancio dei risultati effettivamente conseguiti in materia di inclusione delle persone con disabilità, rendendo conto delle corrispondenze (ovvero delle difformità) registrate a seguito della realizzazione delle riforme rispetto alle aspettative contenute nel report.

La Ministra per le disabilità o l’Autorità politica delegata a presiedere l’Osservatorio nazionale sulla condizione delle persone con disabilità potrà, infine, fornire alle Amministrazioni responsabili eventuali e specifiche osservazioni volte a consolidarne il grado di inclusione e assicurare il pieno ed effettivo rispetto dei diritti delle persone con disabilità.

[1] Sul punto, è opportuno rammentare che la Convenzione ONU del 2006 non riconosce “nuovi diritti” per le persone con disabilità, ma costituisce lo strumento per garantire, in modo effettivo, l’uguale e pieno godimento di tutti i diritti umani e di tutte le libertà fondamentali. Ai fini dell’attuazione del PNRR, i principi maggiormente rilevanti della Convenzione (richiamati anche nella stessa Direttiva che qui si commenta) sono: i) il rispetto per la dignità intrinseca, l’autonomia individuale e l’indipendenza; ii) la non-discriminazione; iii) la piena ed effettiva partecipazione e inclusione all’interno della società; iv) il rispetto per la differenza e l’accettazione delle persone con disabilità come parte della diversità umana e dell’umanità stessa; v) la parità di opportunità; vi) l’accessibilità; vii) la parità tra uomini e donne; viii) il rispetto per lo sviluppo delle capacità dei bambini con disabilità e il rispetto per il diritto dei bambini con disabilità a preservare la propria identità.

[2] Nel novero delle principali riforme programmate dal PNRR, rileva, in particolare, il Programma “Garanzia di Occupabilità dei Lavoratori” (Missione 5, Componente 1, PNRR), nell’ambito del quale è prevista l’adozione di una Legge quadro della disabilità (ex L. delega n. 227/2021).

[3] L’Osservatorio nazionale sulla condizione delle persone con disabilità, istituito presso la Presidenza del Consiglio dei ministri, svolge una funzione di monitoraggio sulla efficacia con cui sono declinati i principi richiamati dalla direttiva, in ordine alle riforme e gli investimenti previsti dal PNRR.

[4] In attuazione di tale principio, già la Direttiva del Ministro della Funzione pubblica n. 2 del 31 maggio 2017 dettava le Linee guida cui le Pubbliche Amministrazioni devono conformarsi al fine di garantire che i processi di coinvolgimento diretti ad assicurare la maggiore partecipazione dei cittadini alle decisioni pubbliche siano inclusivi, trasparenti ed efficaci.

[5] Il monitoraggio si rende necessario anche in presenza di fattori che impediscono la piena ed effettiva applicazione della Direttiva: qualora il rispetto dei criteri e dei requisiti da questa previsti risulti impossibile (o anche solo parziale), le Amministrazioni dovranno comunque fornire all’Osservatorio ogni elemento utile a motivare la mancata (o parziale) applicazione della direttiva.